Column Theodor Kockelkoren: De kracht van tegenspraak
Theodor Kockelkoren, inspecteur-generaal der Mijnen, schreef een column in het decembernummer (2021-4) van Tijdschrift voor Toezicht. De column gaat over de reflectieve rol van de toezichthouder en wat daarvoor nodig is: vakinhoudelijk deskundig zijn, aanwezig zijn in de haarvaten van de samenleving, een open houding hebben en onafhankelijk zijn - ook naar de wetgever - maar tegelijk een onderdeel van die overheid zijn. Tot slot vraagt het om een overheid die tegenspraak waardeert.
De kwaliteit van het Nederlandse openbaar bestuur wordt ter discussie gesteld. Niet alleen buiten – zo spreekt bijvoorbeeld Het Financieele Dagblad over seriefalen [1] – maar ook binnen het openbaar bestuur – zie bijvoorbeeld de blog van Bernard ter Haar [2] – wordt de kwaliteit van het openbaar bestuur besproken. Deze discussie gaat niet alleen over ‘incidenten’. Zo beschreef minister Wiebes de wijze waarop de overheid met de gevolgen van de gaswinning in Groningen omgaat als ‘overheidsfalen van on-Nederlandse proporties’. Premier Mark Rutte sprak over de toeslagenaffaire als ‘een verschrikkelijk ongeluk’. Zijn ‘Groningen’ en de ‘toeslagen’ incidenten? Moeten we ervan leren en dan weer verder of hebben we een structureel probleem? We moeten serieus rekening houden met het laatste.
Naast de toeslagenaffaire en het overheidshandelen met betrekking tot de gaswinning in Groningen noemt Bernard ter Haar onder andere ons onvermogen om de ammoniakuitstoot te beheersen, de woningencrisis, de trage omschakeling naar duurzame energie (vergeleken met de rest van Europa), onze ‘prestaties’ als synthetischedrugsproducent (toppositie wereldwijd) en het afzakken van de kwaliteit van ons onderwijs.
Nu hebben we in Nederland een Code goed openbaar bestuur. [3] Deze werd nog relatief recent (in 2009) ontwikkeld. Deze code spreekt over zeven principes. Openheid en integriteit (inclusief ‘het bestuur geeft het goede voorbeeld’), participatie (inclusief ‘het bestuur weet wat er speelt in de samenleving en laat zien wat het daarmee doet’), behoorlijke contacten met burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid (inclusief ‘het bestuur maakt de doelen bekend en neemt de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de doelen te halen’), legitimiteit (inclusief ‘het bestuur houdt zich aan geldende wet- en regelgeving’), lerend en zelfreinigend vermogen (inclusief ‘het bestuur richt zijn organisatie in om te kunnen leren van de fouten’) en verantwoording (inclusief ‘het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig te verantwoorden jegens de omgeving’).
Deze Code ziet er goed uit. De vraag is nu of de Code niet alleen in opzet (‘op papier’), maar ook in bestaan (‘inrichting organisatie’) en werking (‘houding en gedrag’ en ‘functioneren’) goed is. Ik denk dat er nog ruimte voor verbetering is. Mijn stelling is dat toezichthouders – markttoezichthouders, inspecties, omgevingsdiensten en anderen – een belangrijk onderdeel zijn van het openbaar bestuur die bij te dragen hebben aan het beter realiseren van de principes.
Toezicht heeft voor het functioneren van de overheid met name een bijdrage te leveren aan het lerend en zelfreinigend vermogen van de overheid. In zijn algemeen geldt dat voor lerend vermogen tegenspraak en -kracht vereist is binnen een daartoe ontworpen systeem van checks and balances.
Zowel de toeslagenaffaire als het overheidshandelen met betrekking tot de gaswinning in Groningen toont dat ons systeem van checks and balances onvoldoende goed functioneert. Dat er fouten gemaakt worden begrijpt namelijk iedereen. Dat we echter moeite hebben om deze te zien, vinden we ingewikkelder om te begrijpen. En dat we niet ingrijpen terwijl deze fouten gestaag pijnlijker en dramatischer worden, vinden we onbegrijpelijk. Daar ligt een pijngrens.
Wat is de rol van toezicht in ons systeem van checks en balances? Beleid wordt gevormd door de regering. De wetgever is in Nederland het samenspan van regering en Tweede Kamer. Als er lessen geleerd moeten worden en wet- en regelgeving bijgestuurd moet worden, dan zal het daar moeten gebeuren. Toezicht heeft daarbij een belangrijke rol te spelen. De toezichthouders zien namelijk in de praktijk hoe wet- en regelgeving uitpakt. We mogen van toezichthouders verwachten dat ze niet slechts de letter van de wet beoordelen, maar dat ze toetsen of de publieke belangen die de wetgever beoogde te borgen ook daadwerkelijk geborgd worden. En als dat onvoldoende het geval is, dat ze heldere en zo nodig krachtige signalen aan de wetgever afgeven dat bijsturing noodzakelijk is.
Als het probleem oplosbaar is met de middelen die toezicht ter beschikking staan, dan is deze reflectieve rol natuurlijk niet nodig. Dan is het aan de toezichthouder om aan de slag te gaan en resultaten te boeken. Als de toezichthouder dat niet doet, moet die hierop aanspreekbaar zijn. Heeft de toezichthouder niet de middelen dan zal dáárover het gesprek moeten gaan. In de andere gevallen moet de toezichthouder zijn reflectieve rol pakken en de wetgever alerteren – hij kan niet in de coulissen blijven staan.
Het stelt wel eisen aan de toezichthouder om uit de coulissen te stappen en deze reflectieve rol te pakken. De toezichthouder moet weten waar hij over praat. Dat betekent niet alleen vakinhoudelijk deskundig zijn maar ook aanwezig zijn in de haarvaten van de samenleving in gesprek met burgers. Het vergt van de toezichthouder ook een open en actieve houding om signalen uit die haarvaten te zien en te willen begrijpen. Het vergt ook een onafhankelijke houding jegens de wetgever om de feiten en conclusies helder op tafel te leggen – ook als dat ‘even niet uitkomt’. Ten slotte vereist dit dat de toezichthouder een herkenbaar, onafhankelijk onderdeel is van de overheid. Dit vraagt wel om een overheid die de Code voor goed bestuur doorleeft en daarom niet alleen die tegenspraak goed georganiseerd heeft maar ook in houding en gedrag die tegenspraak waardeert.
[1] ‘Daar is iets groots verricht’, FD 3 september 2021.
[2] ‘De Nederlandse overheid heeft deze eeuw nog niets substantieels tot stand gebracht’, 23 april 2021, beschikbaar via bernardterhaar.nl.
[3] Brochure: Nederlandse code voor goed openbaar bestuur | Brochure | Rijksoverheid.nl.