Veelgestelde vragen over zoutwinning

SodM adviseert het ministerie van Economische Zaken en Klimaat over het verlenen van vergunningen. Daarnaast houdt SodM toezicht op de naleving van de regels door de zoutbedrijven. Het gaat dan om regels over de zoutwinning, de veiligheid van werknemers en de effecten op de omgeving en het milieu, nu en in de toekomst. Dat doet SodM door de aanwezige risico’s te analyseren en beoordelen. SodM ziet erop toe dat bedrijven de hele levenscyclus bekijken en hun (maatschappelijke) verantwoordelijkheid nemen bij het voorkomen of reduceren van negatieve effecten op de leefomgeving en het milieu.

Zoutwinningbedrijven moeten vooraf een inschatting maken van de verwachte bodemdaling, de effecten daarvan op de leefomgeving en wat ze gaan doen om die effecten te voorkomen of verkleinen. Ze dienen jaarlijks een meetplan in bij SodM, waarin staat hoe ze de bodemdaling gaan meten. SodM beoordeelt de metingen en controleert of de bodemdaling vergund is. Zo niet, moet de onderneming de winning stoppen en opnieuw toestemming vragen aan het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. In bijzondere gevallen wordt de operator verplicht een microseismisch netwerk aan te leggen.

Resultaten van bodemdalingsmetingen worden (na beoordeling door SodM) gepubliceerd op Bodemdalingsmetingen | NLOG

Verscherpt toezicht is een situatie waarbij de toezichthouder extra let op een bedrijf, vaak na een incident. De duur, het onderwerp en de vorm van verscherpt toezicht verschillen per casus.

Eind 2016 heeft SodM Nobian Salt (toen nog Akzo Nobel Salt, daarna Nouryon Salt) onder verscherpt toezicht gesteld. Dit na de vele pijpleidinglekkages en vooral de reactieve manier waarop het bedrijf deze incidenten behandelde. Vanaf 2021 hield SodM verscherpt toezicht op de afsluiting van de grote cavernes in Heiligerlee en Zuidwending en op het stabiliseren van de potentieel instabiele cavernes in Twente. Per juni 2025 is het verscherpt toezicht alleen nog toegespitst op het afsluiten van de grote cavernes in Heiligerlee en Zuidwending.

Regulier toezicht vindt plaats op de andere onderwerpen. Jaarlijks wordt bekeken of het verscherpt toezicht gecontinueerd wordt.

In de periode 2018-2019 heeft SodM de drie zoutwinningsbedrijven een Last onder dwangsom opgelegd voor het niet of onvolledig hebben van een chemisch veiligheidsrapport. Traject last onder dwangsom gebruik diesel in zoutmijnbouw | Brief | Staatstoezicht op de Mijnen (sodm.nl)

Lekkages

Transportleidingen, putten en cavernes kunnen gaan lekken, zowel tijdens de winning als na de afsluiting. Onderhoud van leidingen en putten is belangrijk om lekkages (en bodemverontreiniging) te voorkomen. Er moet voorkomen worden dat pekel, al dan niet in combinatie met afdekolie in het oppervlakte- of grondwater terecht komt. Als dit toch gebeurt, zoals in 2016 in Twente, ziet SodM erop toe dat het bedrijf adequaat reageert door bereddering en sanering

Bodemdaling

Zoutwinning leidt tot bodemdaling en kan daardoor mogelijk indirect veroorzaker zijn van schade, door de invloed op het grondwaterpeilniveau. SodM ziet erop toe dat er het bedrijf vooraf goede afspraken maakt met bijvoorbeeld het waterschap over mitigerende maatregelen die doorgaan tot in de nazorgfase.

Instabiliteit

Cavernes kunnen instabiel worden door een combinatie van oorzaken zoals (diepte)ligging, het beheer van de druk door operators, grootte, interactie met buurcavernes en lokale geologie. Dat kan in het uiterste geval effecten aan de oppervlakte geven zoals extra bodemdaling of sinkholes. In Nederland zijn er op dit moment geen instabiele cavernes bekend. Er zijn wel cavernes die mogelijk in de toekomst instabiel kunnen worden. SodM ziet erop toe dat deze cavernes duurzaam veilig gemaakt worden voor de toekomst, en houdt samen met de ondernemingen in de tussentijd de ontwikkeling van de stabiliteit in de gaten.

Bijvoorbeeld in Twente, waar SodM toeziet op het vullen van een aantal potentieel instabiele cavernes om de effecten van toekomstig instabiel worden te beperken.

Toenemende druk

Doordat enerzijds de pekel in een afgesloten zoutcaverne opwarmt en uitzet, en er anderzijds sprake is van zoutkruip (langzame vloei van zout), neemt de druk in de caverne toe. Hierbij zou een lokaal lekpad of scheurvorming kunnen ontstaan.

Een paar impactvolle incidenten en voortschrijdende wetenschappelijke onderzoeken zoals KEM-17 in de afgelopen jaren hebben geleid tot nieuwe inzichten over de risico’s van zoutwinning. SodM neemt deze nieuwe inzichten systematisch mee bij het toezicht op de veiligheid voor mens en milieu bij zoutwinning en andere mijnbouwactiviteiten in Nederland. Belanghebbenden en omwonenden vragen dat ook van SodM.

Er zijn 3 plaatsen in Nederland waar zeer grote cavernes (1 miljoen kubieke meter of meer) in gebruik zijn of waren. Dit zijn Heiligerlee en Zuidwending, die worden geopereerd door Nobian. De caverne BAS-4 van Frisia is 1 miljoen kuub en het is de verwachting dat caverne HVM-02 uiteindelijk 1,25 miljoen kuub gaat worden.

Er wordt inmiddels al meer dan 60 jaar zout gewonnen in Heiligerlee. De zoutcavernes in Heiligerlee en Zuidwending in Groningen zijn zeer groot (2½ tot 6 miljoen kubieke meter). Ter vergelijk, de cavernes die in gebruik zijn voor ondergrondse opslag van aardgas in Zuidwending zijn 1 miljoen kubieke meter en de productiecavernes in Twente zijn 200 tot 300 duizend kubieke meter.

Ja, op dit moment is de situatie veilig. Het ontwerp en de huidige monitoring van de grote cavernes is zodanig dat er tijdens de zoutproductiefase geen gevaar is op grote incidenten zoals zinkgaten. De cavernes worden continu gemonitord en daarmee wordt het risico op ongewenste effecten op de leefomgeving beheerst.

SodM ziet erop toe dat Nobian (dat om deze reden onder verscherpt toezicht staat) en de andere operators nadenken over hoe deze cavernes veilig afgesloten kunnen worden. Daarnaast moeten bedrijven zich voorbereiden op scenario’s waar bijvoorbeeld instabiliteit kan ontstaan.

Na beëindiging van de zoutwinning sluit de operator de zoutcaverne in principe veilig af voor de toekomst. Dat betekent dat de caverne ook op lange termijn stabiel is, zonder lekkages of verdere substantiële bodemdaling. Het is ook mogelijk dat de caverne na de zoutwinning nog een periode wordt gebruikt voor ondergrondse opslag. Dit is van belang voor de energietransitie.

Door nieuwe kennis en voortschrijdend inzicht is het niet meer zo vanzelfsprekend als eerder gedacht dat de zeer grote cavernes veilig afgesloten kunnen worden. Zo is er onder bepaalde omstandigheden kans dat er scheurvorming ontstaat in de cavernes. De caverne zou kunnen gaan lekken. Ook kan instabiliteit ontstaan die het hele cavernesysteem beïnvloedt die in het ergste geval tot vorming van zinkgaten zou kunnen leiden.

De kans dat er in Nederland een zinkgat ontstaat als gevolg van zoutwinning, is heel erg klein. 
In Nederland zijn er op dit moment geen instabiele cavernes. Er zijn wel cavernes die in de toekomst instabiel kunnen worden. SodM ziet erop toe dat deze cavernes door de ondernemingen duurzaam veilig gemaakt worden, nu en in de toekomst, en ziet toe op de (monitorings-)systemen waarmee de ondernemingen in de tussentijd de ontwikkeling van de stabiliteit volgen. Om zelf meer te leren over de mogelijke gevolgen van een instabiele caverne die kan leiden tot een sinkhole, laat SodM onderzoek doen naar de effecten van zinkgaten. Dit helpt SodM om beter en gerichter toezicht te houden op de acties van ondernemingen om te zorgen dat cavernes in de toekomst niet instabiel worden. En om goed te kunnen adviseren op dit onderwerp.

Nobian doet, onder (verscherpt) toezicht van SodM, onderzoek naar de beste manier om de cavernes veilig achter te laten. Een langdurig nazorgproces is daarbij niet uitgesloten. Het heeft tot doel om onveilige situaties te voorkomen en tegelijk voorbereid te zijn op eventueel toch optredende effecten. Het reserveren van financiële middelen is hiervan een onderdeel.

Wat betekent de microseismische activiteit in Heiligerlee?

Sinds midden 2021 lijkt er een stijging te zijn in de microseismische activiteit in Heiligerlee met tussen augustus 2021 en januari 2022 vier opvallende ‘zwermen’. Dit is een signaal voor mogelijke (lokale) instabiliteit van caverne HL-H. Vooral de combinatie van de vorm van de caverne, de ligging van caverne ten opzichte van de zoutkoepel en een nabijgelegen anhydrietbank maken dat SodM dit met aandacht volgt. Het is mogelijk een eerste indicatie dat er iets aan het gebeuren is in de caverne dat in de toekomst mogelijk grotere gevolgen kan hebben, bijvoorbeeld instabiliteit van de caverne of zelfs het cavernesysteem. Het kan echter ook onderdeel zijn van het natuurlijk proces waarin de caverne zich ontwikkelt tot een stabiele vorm.

Op dit moment is het onmogelijk te zeggen in welke situatie we zitten. Toch is het in het algemeen bij een kleine kans op mogelijk grote impact van belang tijdig te starten met het treffen van voorbereidende maatregelen.

Is er gevaar voor de omgeving?

Er is geen acuut gevaar voor mens en milieu. Wel vraagt SodM van zoutwinner Nobian zich voor te bereiden op mogelijke toekomstige scenario’s waarbij de stabiliteit in het geding zou komen. Die voorbereiding houdt ook in dat caverne HL-H mogelijk (gedeeltelijk) opgevuld moet worden, om mogelijke gevolgen te beperken.  Deze methode van gedeeltelijk vullen van cavernes wordt momenteel ook toegepast bij cavernes in Twente.

Wat moet Nobian doen?

Omdat er veel onzekerheden zijn, is een proactieve houding van het bedrijf nodig. Nobian hield tot nu toe onvoldoende rekening met alle realistische scenario’s, ook negatieve, bij het aanpakken van de nazorgproblematiek en het invullen van het risicomanagement. SodM vraagt van Nobian:

• Nobian moet een diepgaande analyse van de oorzaken naar de microseismische activiteit indienen bij SodM.
• Om voorbereid te zijn op het scenario dat de signalen een voorbode zijn van verdergaande instabiliteit moet Nobian een gedetailleerd projectplan indienen bij SodM om HL-H inherent veilig te maken. Na beoordeling van dit plan door SodM overgaan tot uitvoering. Zo worden in geval van toekomstige caverneinstabiliteit de negatieve effecten op de leefomgeving en het milieu zo veel mogelijk beperkt of  voorkomen.
• Nobian moet een risicomanagementsysteem bij SodM indienen voor de cavernesystemen in Heiligerlee/Zuidwending met bijbehorende beheersmaatregelen en een handelingsplan voor elk risiconiveau: wie doet wat op welk moment om de veiligheid van mens en milieu te borgen?

Hoe ziet cavernesysteem HL-H eruit?

De cavernesystemen bij Heiligerlee/Zuidwending bevatten grote cavernes in verschillende stadia van ontwikkeling. Er wordt zout geproduceerd, er wordt ondergronds opgeslagen (aardgas, stikstof en testfase waterstof) en er zijn uit bedrijf genomen cavernes die wachten op abandonnering (sluiting). De vigerende winningsplannen lopen tot 2025. Caverne HL-H is ongeveer 20 jaar uit productie en kan vooralsnog niet afgesloten worden omdat uit onderzoek KEM-17 blijkt dat er niet zonder meer van uitgegaan kan worden dat dergelijke grote cavernes veilig blijven (lekdicht en stabiel) als ze op hoge druk afgesloten worden. Nobian moest daarom al een gedegen onderzoek doen naar de verschillende afsluitmogelijkheden, en de risico’s daarvan. De eerste resultaten worden in de loop van 2022 verwacht.

Herverdeling van spanningen in de ondergrond als gevolg van zoutwinning kunnen leiden tot trillingen. In extreme gevallen kan dit een vroege indicator zijn van caverne-instabiliteit. Over het algemeen zijn dit zeer lichte trillingen (M<1.0 op de schaal van Richter), die met het nationale seismisch netwerk niet of niet goed waar te nemen en te plaatsen zijn. Een microseismisch monitoringsnetwerk neemt ook zeer kleine trillingen waar. Sinds begin 2018 vindt er op stevig aanraden van SodM microseismische monitoring plaats bij de zoutcavernes in Heiligerlee en sinds 2020 ook in Zuidwending. Dit was naar aanleiding van een lichte beving in 2017 die maar net werd opgepikt door het nationale netwerk van het KNMI. Ook in Twente vindt microseismische monitoring plaats. 

SodM heeft afspraken gemaakt met de ondernemingen welke vervolgacties verbonden zijn aan het type, hoeveelheid en locatie van de trillingen. Het bedrijf rapporteert de resultaten van de monitoring ieder kwartaal aan SodM en meldt bijzonderheden direct. Dan wordt gekeken of en welke vervolgstappen nodig zijn. Denk aan een sonarmeting om een eventuele vormverandering waar te nemen. Op basis van dit onderzoek kunnen verdere beheersmaatregelen volgen.

Potentieel instabiel betekent dat de caverne stabiel is maar in de toekomst mogelijk instabiel kan worden. Het dak van de caverne (onder de bovenliggende gesteentelagen) kan inzakken en in delen op de bodem van de caverne terechtkomen. Omdat los gesteente meer ruimte inneemt dan vast gesteente (‘bulking’), verkleint dit het totale openvolume in de ondergrond. Daardoor dooft het opwaarts migreren van de caverne uit.

Echter, als deze migratie de lossere toplagen (bij ondiepe of zeer grote cavernes) bereikt vóór dit proces door bulking gestopt is, kan een zinkgat aan de oppervlakte ontstaan. In dat geval noemen we de caverne niet-inherent veilig. Dit fenomeen is vooral actueel in de situatie in Twente waarbij zout wordt gewonnen uit ondiepe zoutlagen.

Mensen die buiten het Groningen-gasveld wonen en schade hebben waarvan zij denken dat die door zoutwinning komt, kunnen hun schade melden bij de Commissie Mijnbouwschade. Deze commissie neemt de schade op en geeft advies over de afhandeling ervan. De mijnbouwonderneming moet het advies volgen en eventuele schade vergoeden.

De mogelijke effecten van zoutwinning op de leefomgeving zijn breed; bodemdaling vereist vaak aanpassingen in de grondwaterstand om vernatting te voorkomen. Dit kan weer effect hebben op de natuurwaarden of agrarische opbrengsten.

Incidenten zoals lekkages kunnen de bodem en het grondwater (lokaal) verontreinigen. Operators gebruiken dakolie in de cavernes. Voor nieuwe cavernes gebruiken zij een minder schadelijke stof dan de tot nu toe gebruikte diesel. SodM onderzoekt in een vervolg op het traject Gebruik diesel in zoutmijnbouw hoe om te gaan met de diesel die in Heiligerlee en Zuidwending wordt toegepast.

Dakolie wordt gebruikt om het dak van de caverne te beschermen tegen ongecontroleerde uitloging. Het drijft als een soort deken op de pekel. Dit maakt het mogelijk de winning zodanig te sturen dat een optimale cavernevorm ontstaat, zowel voor zoutwinning als voor mogelijke ondergrondse opslag later in het proces. Dakolie is dus nodig voor de stabiliteit van de caverne. Na afloop van de winning wordt de dakolie zo veel mogelijk verwijderd.

Als er ondanks de voorzorgsmaatregelen toch een scheur in de caverne zou ontstaan, bestaat de kans dat de dakolie naar boven migreert en uiteindelijk het grondwater bereikt. Meestal verhinderen aanwezige ondoorlatende kleilagen dat.

Om het risico op schadelijke effecten verder te verlagen gebruiken de zoutwinners in nieuwe cavernes minder milieuschadelijke alternatieven dan diesel.

Waarom heeft dit nu de aandacht van SodM?

Voortschrijdend inzicht door onder meer studies van het Kenniscentrum Effecten Mijnbouw (vooral onderzoek KEM-17) en daadwerkelijk opgetreden scheurvorming in diepe cavernes bij Veendam (Nedmag), zijn de aanleiding geweest om beter te kijken naar decennia-oude methodes van zoutwinning en het verder reduceren van de risico’s. SodM heeft het toezicht op de REACH-wetgeving geïntensiveerd.

In opdracht van SodM is de samenstelling van de dakolie in de zoutcavernes in Heiligerlee en Zuidwending onderzocht. Hieruit blijkt dat deze pcb’s bevat. Hiermee overtreedt de operator de POP-verordening die het gebruik van persistente organische verontreinigende stoffen in de Europese Unie verbiedt. Pcb’s komen en kwamen doorgaans niet in diesel voor omdat het de werking nadelig beïnvloedt. Het is onduidelijk hoe de pcb’s in de dakolie terecht zijn gekomen.

Om het risico verder te verkleinen dat het mengsel met de pcb’s ooit in het milieu komt, maakt Nobian een saneringsplan om de verontreinigde dakolie zo spoedig mogelijk en zo veel mogelijk te verwijderen en te vervangen door verse diesel zonder pcb’s. Na akkoord van SodM zal SodM toezien op de uitvoering ervan.  

Wat is de situatie in andere zoutcavernes in Nederland?

Alle zoutwinners gaan over op alternatieven voor diesel als dakolie bij nieuwe cavernes. Er is geen indicatie dat er in de andere cavernes in Nederland pcb’s aanwezig zijn. Nobian heeft in opdracht van SodM onderzoek gedaan in de cavernes van Twente; daar zijn geen pcb’s aangetroffen.